Ende März 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Veränderung der Preisverordnung 924/2009 in Bezug auf Entgelte für grenzüberschreitende Zahlungen (Regulation 924). In diesem Blog diskutierte Christian Walz bereits die dort enthaltenen Vorschläge zur Regulierung der Dynamic Currency Conversion (DCC).
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Regulation 924: Nicht nur Dynamic Currency Conversion
In dem Vorschlag der Kommission steht ein weiteres Thema zentral: Ausdehnung der Preisgleichheit für grenzüberschreitende Zahlungen, die von Zahlungsdienstleistern (PSP) in Mitgliedsstaaten außerhalb der Eurozone initiiert werden. Die Regulation 924 löste 2009 die Regulation 2560/2001 ab, wonach bereits seit Januar 2002 Zahlungsdienstleister zwischen Zahlungen in Euro für inländische und grenzüberschreitende Transaktionen preislich nicht differenzieren dürfen. Diese für die Eurozone relevante Verordnung gilt für Überweisungen, Lastschriften und Kartenzahlungen am POS und ATM. Damit gilt – laut Kommission – bereits Preisgleichheit für ca. 44% aller grenzüberschreitenden Transaktionen, die in der EU initiiert werden. Über eine Opt-In-Klausel konnten sich Nicht-Euro-Länder freiwillig anschließen. Nur Schweden hat diesen Schritt 2002 getan.
Nicht nur in der Kindererziehung funktioniert freiwillige Einsicht leider nicht immer und muss man mit Zwang nachhelfen. Die Regulation 924 soll jetzt auf die PSPs in den Nicht-Euro-Mitgliedsstaaten ausgedehnt werden, wonach der Preis für eine grenzüberschreitende (XB) Zahlung in Euro auf den Preis einer inländischen Transaktion in der jeweiligen Landeswährung herabgesenkt werden soll. Anlass für die Preisverordnung sind die Preise für XB-Überweisungen. In den acht verbleibenden Ländern (Bulgarien, Kroatien, Tschechische Republik, Dänemark, Ungarn, Polen, Rumänien und UK) sind die Standardpreise der Banken für XB-Überweisungen in Euro relativ hoch (lt. Kommission im Durchschnitt 8 €), aber durchaus vergleichbar mit den Preisen, die die Banken bei uns in Deutschland für XB-Überweisungen in Fremdwährungen verlangen. Die Preise liegen laut Kommission weit über den Kosten, wodurch die Banken unangemessene Gewinne in diesem Segment erwirtschaften würden. Mit dem Vorschlag sollen nun weitere 28% der XB-Zahlungen in der EU dem Preisdiktat unterworfen werden.
Abschiedsgeschenk für britische Kartenzahler
Begleitet wird der Vorschlag – wie üblich – von einer Analyse der Folgenabschätzung (Impact Assessment). Hier fallen zwei Merkwürdigkeiten auf:
- sind nur 1% der betroffenen XB-Transaktionen Überweisungen, deren exzessive Preise der Kommission ein Dorn im Auge sind. Der Vorschlag wird deshalb fast nur Kartenzahlungen und kartenbasierte ATM-Abhebungen treffen. Betroffen sind demnach die üblichen Fremdwährungsgebühren bei Kartenzahlungen und -abhebungen, deren Höhe nicht bemängelt wird. Mein früherer Lehrer in der Schule hätte an dieser Stelle gesagt: Interessanter Vorschlag, aber Thema leider verfehlt. Die Kommission schätzt das Einsparungspotenzial (aus Nutzersicht) bzw. die Einnahmenverluste (aus PSP-Sicht) auf insgesamt 900 Mio. €. Davon resultieren fast 800 Mio. € aus erzwungenen Gebührenabsenkungen im Kartenbereich. Ob die Berechnung der Kommission stichhaltig ist, sei dahin gestellt und an anderer Stelle weiter vertieft.
- betrifft die Änderung der Regulation 924 vorwiegend das Vereinigte Königreich, das mit einem Bein bereits außerhalb der Reichweite der regulierungswütigen Kommission steht. Hier werden mindestens 62% der von der Regulierung betroffenen Transaktionen ausgelöst. Die Kommission geht sogar von ca. 80% aus. Handelt es sich um einen letzten Versuch, die störrischen Inselbewohner von den Vorteilen der EU zu überzeugen? Oder, wenn man den Blickwinkel um 180 Grad dreht: Werden die englischen PSPs kurz vor dem Brexit mit einem saftigen Einnahmenverlust bestraft?
Nachfrageschub ohne Verzögerung
Unter dieser Perspektive wird auch die Eile der Kommission verständlich, die eine Umsetzung bereits ab dem 1. Januar 2019 anstrebt. Unrealistisch ist dieser Zeithorizont nicht, denn von den 28 Mitgliedsstaaten sind nur 8 betroffen. Die Mehrheit wird den Vorschlag ohne Kommentar durchwinken. Die Zeitspanne (immerhin 4 Tage) des vom Bundesfinanzministerium im April 2018 initiierten Konsultationsverfahrens zur Regulation 924 zeigt die extreme Eilbedürftigkeit. Die Länder der Eurozone hätten nur Vorteile, da laut Kommission hier die KMU (Anmerkung: warum nur KMU?)
mit einer höheren Nachfrage aus den Mitgliedsstaaten außerhalb des Euro-Währungsgebietes rechnen (können), in denen hohe Entgelte für grenzüberschreitende Zahlungen derzeit ein erhebliches Hindernis darstellen (siehe Zusammenfassung der Folgenabschätzung, SWD 82018) 85 final, S. 3.).
Für Überweisungen mag dieser Gedanke noch einleuchten (obwohl der Einsparungseffekt rechnerisch nur 0,71 € pro Einwohner p.a. in den acht Ländern beträgt). Ob der bulgarische Tourist in Deutschland mehr Geld ausgibt, nur weil bei einer Kartenzahlung oder -abhebung die Fremdwährungsgebühr seiner Bank entfällt, ist durchaus fragwürdig.
Old School Economics
Auch wenn die geplante EU-Preisverordnung uns hier in der Eurozone nicht betrifft, kann man durchaus ordnungspolitisch die Stirn runzeln. Preisregulierung ist buchstäblich das letzte Instrument aus der Trickkiste der ökonomischen Zunft nach dem Motto: „wenn nichts mehr hilft“. Man könnte es z. B. mit „Wettbewerb“ versuchen. Das hört sich zwar furchtbar nach „old school economics“ an, es soll aber immer noch funktionieren. Gerade hat man durch die PSD2 ausdrücklich die FinTechs zu neuen Wettbewerbern der herkömmlichen Banken eingeladen. Einige davon haben sich sogar auf das von den Banken vernachlässigte Marktsegment der XB-Überweisungen spezialisiert. Die Banken werden nun gezwungen, die Dienstleistung mehr oder weniger gegen Nullpreis anzubieten und werden den Einnahmenverlust durch Preiserhöhungen für andere Dienstleistungen wettzumachen versuchen (z. B. durch höhere Preise für die Kursumrechnung, inländische Überweisungen oder für das Zahlungskonto).
Die Kommission sieht durchaus diese Marktreaktion und möchte durch Einschaltung der Wettbewerbsinstanzen „sicherstellen“ dass dies unterbleibt (es bleibt in dem Vorschlag allerdings offen, wie man das bewerkstelligen soll). So zieht die Preisregulierung automatisch weitere Regulierungen nach sich. Den FinTechs, die sich in dieser Marktnische etablieren möchten, wird das Business Model aber schwer gemacht. Sie müssen jetzt mit den verordneten, nicht marktgerechten, Nullpreisen der Banken fertig werden.
Untaugliche FinTechs
Die Kommission verwirft das Instrument „Wettbewerb“ als Lösung des Problems. Folgende Argumente werden genannt: Trotz Marktpräsenz haben die FinTechs in den jeweiligen Märkten nicht zu spürbaren Preissenkungen der etablierten Banken geführt (die Preisspanne für eine XB-Überweisung in Bulgarien variiert von 24,03 € einer Bank gegenüber 0,72 € durch eine Non-Bank PSP). Offensichtlich gibt es in Bulgarien viele bequeme Bankkunden, die sich ihre Bequemlichkeit etwas kosten lassen. Oder die FinTechs werden vom Otto Normal-Überweiser zu wenig genutzt, da er – so die Kommission – angeblich nicht „financially and IT literate“ ist, auf gut deutsch also etwas unterbeleuchtet ist. Zusätzlich dauert es für Kommission noch zu lange, bis die FinTechs den Banken spürbare Konkurrenz machen werden. Für den Wettbewerb kommt laut Kommission erschwerend dazu, dass die Non-Bank PSP (wie PayPal) nicht die gesamte Palette (Überweisung, Kartenzahlung usw.) anbieten und im Gegensatz zu einer Bank keine ubiquitäre „reachability“ bieten.
Illegales Surcharging
Außerdem hat sich die Kommission mit der Interchange Fee-Verordnung selbst ein Bein für den wirksamen Wettbewerb zwischen einer Überweisung und einer Kartenzahlung gestellt. Vor kurzem musste ich einem Geschäftspartner in UK einen Betrag von wenigen Pfund zahlen. Er verlangte eine Überweisung auf sein englisches Bankkonto. Meine Bank in Deutschland (eine große Direktbank) nimmt für diese Dienstleistung 10 Euro. Daraufhin habe ich meinen Partner gefragt, ob er nicht stattdessen meine Kreditkarte akzeptiert. Postwendend kam die Antwort: Nein, das würde ihn Gebühren kosten. Meine Antwort: Kein Problem, die Kosten übernehme ich gerne; er könne den geschuldeten Rechnungsbetrag „surchargen“. Mit einem 50 Pence-Aufschlag habe ich zwar 10 Euro gespart, etwas zum funktionierenden Wettbewerb beigetragen, aber meinen Geschäftspartner (sogar wissentlich!) zu einer illegalen Tat verführt, da Surcharging für meine, den IF-Obergrenzen unterliegende, Kreditkartentransaktion gemäß PSD2 verboten ist. Die Mittäterschaft ist mir vermutlich sicher, oder was meinen die hier mitlesenden Juristen?
Popularität oder Populismus?
Preisregulierung schränkt den Wettbewerb ein, führt zu Ungleichgewichten zwischen Angebot und Nachfrage, zu Intransparenz und zu Ausweichreaktionen und damit zu weiteren Regulierungen. Es ist für einen marktgläubigen Ökonomen wie mich ein No-Go. Warum gewinnt dieses Mittel aus dem Giftschrank zunehmende Popularität? Popularität ist das richtige Stichwort. Als letztes Argument für den Verzicht auf Wettbewerb führt die Kommission an, dass die Verbraucher die Preisregulierung in der Konsultation zur Änderung der Regulation 924 befürwortet haben. Es sind vermutlich die gleichen Verbraucher, die sich im Auslandsurlaub blauäugig freuen, dass die EU die Roaming-Gebühren reguliert hat, nicht ahnend, dass sie an anderer Stelle von ihrem Telekommunikationsanbieter zur Kasse gebeten werden. Die Kommission rühmt sich aber, dass diese Preisregulierung
one of the most popular achievements over recent years
und eine
true European success story
war. Auch bei der Regulation 924 erwartet die Kommission den Reputationseffekt,
da die Initiative ähnlich bürgerfreundlich ist wie die Roaming-Verordnung im Bereich der Telekommunikation (siehe Zusammenfassung der Folgenabschätzung, SWD 82018) 85 final, S. 2.).
Populismus der EU als Antwort auf populistische Bedenken gegen die EU?
Regulation IR/XVIII/301
Als der Zerfall des Imperium Romanum bereits absehbar war, verordnete Kaiser Diokletan 301 n. Chr. für das gesamte Reichsgebiet ein Preiskontrollgesetz (als Edictum Diocletiani in die Geschichte eingegangen) für eine Vielzahl von Produkten und Leistungen. Das Edikt enthielt in einer Vorrede die Gründe und den Zweck der Maßnahmen ( „Recitals“ ), eine Tariftabelle der preislimitierten Produkte und Dienstleistungen und zum Schluss die Sanktionen bei Zuwiderhandlung (Todesstrafe!). Die Sanktionen sind heute zwar etwas humaner, aber sonst wiederholt sich die Geschichte. Mit Preisobergrenzen für Brot und Spiele gewinnt man die Stimmen der Masse.
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