Die EU-Kommission hat am 28.6.2023 Vorschläge für eine Payment Services Directive 3 (“PSD3”) und eine Payment Services Regulation (“PSR”) vorgelegt. Eine Einordnung der PSD3 und der PSR in die bestehende Regulatorik haben wir bereits in unserem Beitrag „Die neue EU-Payment Service Regulierung – Der Beginn unserer Reihe PSD3 & Co.“ vom 3.7.2023 vorgenommen.
Im Folgenden geben wir einen kurzen Überblick über die wesentlichen Inhalte und Folgen der Übergangsbestimmungen, im Einzelnen Art. 44, 45 PSD3. Eine erste Einordnung von Art. 45 PSD3 – Übergangsbestimmung – für unter der Richtlinie 2009/110/EG („EMD2“) zugelassene E-Geld-Institute – wurde bereits in unserem Beitrag „Die Regulierung von E-Geld nach PSD3 und PSR“ vom 07.9.2023 vorgenommen.
Für den zeitlichen Gesamtkontext der Übergangsbestimmungen gilt: Nach dem Richtlinienvorschlag hat der deutsche Gesetzgeber die PSD3-Vorgaben innerhalb von 18 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3 in nationales Recht umzusetzen und anzuwenden (Art. 49 Abs. 1 und 2 PSD3) – und damit bereits ein halbes Jahr, bevor die zentralen 24-monatigen Übergangsfristen, innerhalb derer Zahlungsinstitute unter der PSD2-Erlaubnis weiter tätig sein können, auslaufen.
Hintergrund
Der Vorschlag der PSD3-Richtlinie aktualisiert und regelt die Erlaubniserteilung und die aufsichtsrechtlichen Vorgaben für den Zugang zu der Tätigkeit der Erbringung von Zahlungsdiensten und E-Geld-Diensten durch Zahlungsinstitute. Dabei stützt sich die PSD3 weitgehend auf Titel II der Richtlinie (EU) 2015/2366 (Payment Services Directive 2 – „PSD2“) über „Payment Service Providers – („PSPs“ – englisch für Zahlungsdienstleister) und integriert die früheren E-Geld-Institute (Electronic Money Institutions – „EMI“) als Unterkategorie der Zahlungsinstitute (und hebt folglich die zweite E-Geld-Richtlinie 2009/110/EG auf). Unter den Begriff der Zahlungsinstitute fallen daher künftig auch Institute, die das E-Geld-Geschäft betreiben. Die Kategorie des „E-Geld-Instituts“ entfällt.
Überblick über die Übergangsbestimmungen
Art. 44 und Art. 45 des PSD3-Vorschlags regeln die von den Mitgliedsstaaten zur Umsetzung des PSD3-Richtlinienvorschlags zu erlassenden Übergangsbestimmungen für die jeweils beaufsichtigten Zahlungs- und E-Geld-Institute.
Für Institute, die vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist der PSD3 in nationales Recht eine Erlaubnis zur Erbringung von Zahlungsdienste oder dem Betreiben des E-Geld-Geschäfts erhalten haben (also noch unter dem Zulassungsregime nach PSD2), gilt diese, sowie die Bestimmungen unter der PSD2 (zunächst), im Hinblick auf die Fortführung des Geschäfts, fort (sog. Grandfathering). Hiernach gilt:
- Nach Art. 44 Abs. 1 PSD3 dürfen Zahlungsinstitute, die bereits vor Inkrafttreten der PSD3 (und bis zu 18 Monate danach) ihre Tätigkeit als Zahlungsinstitut aufgenommen haben, diese bis zu einem Zeitraum von 24 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3 fortsetzen, ohne dass sie eine Genehmigung gemäß Artikel 3 der PSD3 beantragen oder sonstige Bestimmungen unter Titel II der PSD3 einhalten müssen (gilt entsprechend für Zahlungsinstitute, die das E-Geld-Geschäft betreiben gem. Art. 45 Abs. 1 PSD3). Nach Ablauf des vorgenannten Zeitraums müssen die Zahlungsinstitute den Aufsichtsbehörden alle Informationen zur Erfüllung der Bestimmungen der PSD3, insbesondere unter Titel II der Richtlinie (nach Umsetzung die Bestimmungen des nationalen Rechts), übermitteln, damit die zuständigen Behörden beurteilen können, ob diese Zahlungsinstitute die in Titel II festgelegten Anforderungen erfüllen. Falls dies nicht der Fall ist, ist mitzuteilen, welche Maßnahmen ergriffen werden müssen, um die Einhaltung zu gewährleisten, oder ob ein Entzug der Zulassung angemessen ist. Dies gilt entsprechend für Zahlungsinstitute, die das E-Geld-Geschäft betreiben – also ehemalige „E-Geld-Institute“.
- 44 Abs. 2 PSD3 räumt den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit ein, dass bereits zugelassene Zahlungsinstitute die Zulassung als Zahlungsinstitut im Sinne der PSD3 automatisch erhalten und in das Register nach Art. 17 PSD3 eingetragen werden, wenn den zuständigen Behörden der Nachweis vorliegt, dass die Zahlungsinstitute die Anforderungen aus der PSD3 erfüllen (gilt entsprechend für Zahlungsinstitute, die das E-Geld-Geschäft betreiben gem. Art. 45 Abs. 3 PSD3). Art. 44 Abs. 2 PSD3 erweitert den Anwendungsbereich von Art. 44 Abs. 1 PSD3 und ermöglicht Instituten proaktiv, vorab, den zuständigen Behörden nachzuweisen, dass sie die Bestimmungen nach PSD3 bereits einhalten.
- Eine Ausnahme von den vorstehenden Absätzen gilt gem. Art. 44 Abs. 3 PSD3 für Zahlungsinstitute, die eine Ausnahme nach Art. 32 PSD2 (Ausnahme von der Beaufsichtigung, wenn der Gesamtwert der Zahlungsvorgänge, die von der betreffenden Person, einschließlich der Agenten, für die sie unbeschränkt haftet, ausgeführt werden, im Monatsdurchschnitt der vorangegangenen 12 Monate die von dem Mitgliedstaat festgesetzte Obergrenze, in jeden Fall aber höchstens 3 Mio. EUR nicht überschreitet) bis 18 Monate nach Inkrafttreten der PSD3 in Anspruch genommen und Zahlungsdienste ausgeführt haben. Adressiert sind damit Zahlungsinstitute, die bislang Zahlungsvorgänge nur in bestimmt gedeckelten Gesamtwerten erbracht haben und die im nationalen Recht (fakultativ) von der Beaufsichtigung ausgenommen wurden (gilt entsprechend für Zahlungsinstitute, die das E-Geld-Geschäft betreiben, gem. Art. 45 Abs. 4 PSD3 unter Bezugnahme auf Art. 9 der EMD2).
Hinweis: Der deutsche Gesetzgeber hat Art. 32 PSD2 und Art. 9 EMD2 bislang nicht in nationales Recht umgesetzt („die Mitgliedstaaten können“), sodass die Ausnahmen im deutschen Recht keine Anwendung finden.
Die Mitgliedstaaten gestatten diesen Instituten nun die Fortsetzung der Ausführung der Zahlungsdienste bis zu einem Zeitraum von 24 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3, ohne dass sie eine Genehmigung gemäß Artikel 3 PSD3 oder eine Ausnahme gemäß Artikel 34 PSD3 beantragen oder sonstige Bestimmungen unter Titel II der PSD3, erfüllen müssen
Erfolgt im Zeitraum von 24 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3 aber keine Zulassung oder Befreiung entsprechend der Ausnahme gem. Art. 34 PSD3 darf das Zahlungsinstitut keine Zahlungsdienste mehr erbringen.
Einschätzung des Übergangsprozesses
Für unter der PSD2 bereits tätige und von den Übergangsregelungen betroffene Zahlungsinstitute stellt sich die Frage, wie der spätestens mit Ablauf der Übergangsfrist von 24 Monaten (nach Inkrafttreten der PSD3) beendete Übergangsprozess von der PSD2- unter die PSD3-Erlaubnis inhaltlich und im Einzelnen zeitlich von statten geht.
Art. 44 Abs. 1 PSD3 (bzw. Art. 45 Abs. 2 PSD3 für ehemalige „E-Geld-Institute“) verpflichtet die Mitgliedstaaten nur allgemein, den bislang unter einer PSD2-Erlaubnis operierenden Zahlungsinstituten aufzuerlegen, die zur Prüfung der Einhaltungen der Vorschriften in Titel II PSD3 benötigten Informationen an die zuständige Behörde zu übermitteln.
Detailliertere Vorgaben trifft die PSD3 hierzu nicht, schweigt sich selbst also z.B. dazu aus, welche Unterlagen „benötigt“ werden. Sind damit also nur solche Informationen gemeint, die durch die PSD3 bewirkte Neuerungen betreffen? Oder sind alle Informationen zu übermitteln, die für einen kompletten [Neu-]Zulassungsantrag unter PSD3 benötigt werden? In zeitlicher Hinsicht ist nur vorgesehen, dass die Unterlagen so zu übermitteln sind, dass die behördliche Prüfung innerhalb von 24 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3 – also im Gleichlauf mit dem Ende der Übergangsfrist – geschehen kann.
Wie oben dargestellt ist der deutsche Gesetzgeber gehalten, die vorgenannten Vorgaben innerhalb von 18 Monaten nach Inkrafttreten der PSD3 in nationales Recht umzusetzen und anzuwenden (Art. 49 Abs. 1 und 2 PSD3) – also bereits ein halbes Jahr, bevor die 24-monatige Übergangsfrist, innerhalb derer Zahlungsinstitute unter der PSD2-Erlaubnis weiter tätig sein können, ausläuft.
Orientierung zur zu erwartenden inhaltlichen deutschen Umsetzungspraxis bietet das gesetzgeberische Vorgehen beim Übergang von der Richtlinie 2007/64/EG (Payment Service Directive – „PSD1“) zur PSD 2. So enthält schon die PSD2 mit Art. 109 eine Übergangsvorschrift, die Art. 44 PSD3 weitgehend entspricht (ähnlich auch Art. 18 EMD2, der Art. 44 PSD3 gleicht). Der deutsche Gesetzgeber hat die Übergangsvorschriften der PSD2 in §§ 66 ff. ZAG umgesetzt und den zeitlichen Rahmen des damaligen Übergangsprozesses wie folgt umrissen:
- 66 Abs. 2 und § 67 Abs. 2 ZAG schrieben für den Übergang von PSD1 zu PSD2 vor, dass bereits zugelassene Institute, die über die unter der PSD2 geltenden Übergangsfrist hinaus tätig sein möchten, diese Absicht spätestens zwei Wochen nach Inkrafttreten des (neugefassten) ZAG (= 24 Monate nach Inkrafttreten der PSD2) der BaFin anzuzeigen und die zur Prüfung der novellierten Vorgaben benötigten Unterlagen spätestens vier Wochen nach Inkrafttreten des (neugefassten) ZAG einzureichen hatten – schon damals also spätestens fünfeinhalb bzw. fünf Monate vor Ende der nach Art. 109 Abs. 1 PSD2 einzuräumenden 30-monatigen Übergangsfrist.
Die Erfahrungswerte zeigen: Diesem durch den deutschen Gesetzgeber gestrafften Zeitplan konnten Zahlungsinstitute nur entsprechen, wenn sie die Vorbereitungen zur Einreichung der benötigten Unterlagen bereits vor Inkrafttreten der ins nationale Recht umgesetzten Übergangsvorschriften angestoßen haben. Es spricht viel dafür, dass der deutsche Gesetzgeber für den Übergang zur PSD3 entsprechende Vorgaben trifft. Hinzu kommt, dass der zeitliche Gesamtrahmen vom Übergang PSD2 zu PSD3 im PSD3-Entwurf (24 Monate Übergangsfrist für Institute, 18 Monate Umsetzungsfrist für nationalen Gesetzgeber) bereits enger gezogen ist als beim Übergang PSD1 zu PSD2 (30 Monate Übergangsfrist für Institute, 24 Monate Umsetzungsfrist für nationalen Gesetzgeber).
Mit Blick auf die einzureichenden Unterlagen geben die Erfahrungen mit dem gesetzgeberischen Vorgehen aber gerade Anlass zu Hoffnung: § 66 Abs. 2 S. 2 und § 67 Abs. 2 S. 2 ZAG verlangten nicht die Einreichung aller für einen [Neu-]Zulassungsantrag benötigten Unterlagen, sondern beschränkten sich auf ausgewählte Unterlagen: Im Kern war die Beschreibung von einzelnen Sicherheitsstrategien/Überwachungsmaßnahmen nach § 10 Abs. 2 Nr. 6-10 ZAG einzureichen, also solche Angaben, die gerade durch die Bestimmungen der PSD2 spezifiziert wurden. Insbesondere eine aufwendige Beschreibung des Geschäftsmodells sowie der Geschäftsplan inklusive Budgetplanung mussten nicht erneut miteingereicht werden – diese lagen der BaFin ja auch schon vor und hatten sich regelmäßig nicht geändert. Anknüpfen konnte der ZAG-Gesetzgeber hier insbesondere an die begrüßenswerte Klarstellung in Art. 109 Abs. 1 UAbs. 2 PSD2 (ebenso Art. 18 Abs. 1 UAbs. 1 EMD2), dass nur „sachdienliche“ Informationen zu übermitteln sind. Eine solche ausdrückliche Beschränkung auf die Sachdienlichkeit fehlt bislang in Art. 44 Abs. 1 und 45. Abs. 1 PSD3. Mit den im Richtlinienentwurf angesprochenen, zur Prüfung der Einhaltung der PSD3-Standards „benötigten“ Informationen dürfte aber eben dieses Sachlichkeitskriterium angesprochen sein. Es bleibt abzuwarten, ob der weitere Gesetzgebungsprozess eine entsprechende Wortlautschärfung mit sich bringt.
Zur Ausgestaltung des Übergangsprozesses lässt sich folgendes Zwischenresümee ziehen:
Nach bisherigem Stand soll sich die Klaviatur der Anforderungen unter der PSD3 nicht wesentlich verändern, insbesondere bleiben die Anforderungen für die Zulassung und Überwachung gegenüber der PSD2 weitgehend gleich. Ob sich im Rahmen des Übergangsprozesses ein tatsächlich besonders erhöhter Verwaltungsaufwand ergeben wird, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht absehbar. Mit den vorhandenen Erfahrungswerten (Übergang PSD1 zu PSD2, §§ 66 ff. ZAG) sprechen aber gute Gründe dafür, dass dies nicht der Fall sein wird.
Ausblick
Der Entwurf der Kommission wird im nächsten Schritt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren des Europäischen Parlaments sowie des Europäischen Rates durchlaufen. Für die erste Lesung des Entwurfs im Europäischen Parlaments gibt es keine zeitliche Beschränkung. Für die zweite Lesung haben die Organe drei Monate Zeit. Unter Berücksichtigung eines üblichen Verfahrens (ca. 19 Monate) und dem Erreichen einer Einigung, könnte die finalen Fassung bis Ende 2024 vorliegen. Unter Berücksichtigung der Übergangsbestimmung von 18 Monaten, könnte die PSD3 im Laufe des Jahres 2026 in Kraft treten.
